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加快高校“去行政化”改革 推进现代大学制度建设

  来源:科技日报 [日期:2014-04-25]

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出高等教育去行政化改革,其中包括试行政校分开、管办分离、取消学校行政级别。党的十八届三中全会作出了“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”决定。在2014年两会中,教育部部长袁贵仁提到,教育部已经牵头调研高校去行政化问题,并将起草相关意见送交中央审批。高校去行政化改革已经势在必行、蓄势待发。

  高等教育去行政化改革就是要调整政府部门对大学的管理方式、大学内部行政权力与学术权力的相互关系,让学校回归教育本位,按教育规律办学,排除外部和内部因素对教育的干扰和制约,减少或者去除行政因素对学术和教育的负面影响。从外部来讲,主要是正确处理政府与高校间的关系,调整政府角色,转变政府职能、“简政放权”,改变政府对高校“统、包、管”的管理模式。从内部来说,主要是理顺高校内部各种关系,改变行政化管理模式,建立以法治为核心的多元治理模式,推进内部治理体系和治理能力现代化。由此可见,现代大学制度建设是大学“去行政化”的前提和基础,高校推行去行政化改革,回归现代大学本质,关键在于现代大学制度的建设。当前,高校推进现代大学制度建设,应当从依法办学、自主管理、民主监督、社会参与积极入手。

  一、依法办学—高校去行政化的核心理念和重要保障

  法治是与人治、德治相对的治理方式,依法办学是依法治国原则在教育领域的具体体现和延伸,是现代高等学校管理的基本原则和重要理念。依法办学是现代大学制度的主要标志,是现代大学的基本治理模式,其核心是要用法律、制度管权、管人、管事,使学校的各项事务不因领导人的改变或领导人看法和注意力的改变而随意改变,确保各项工作依法有序高效运行。从政府对高校的管理来看,依法办学就是指政府主要依靠法律来管理高校,而不是依靠单纯的行政手段来管理高校,减少行政手段对高校办学的干预,让高校依法自主办学,自主决定办学的各种事务;政府对高校的行政管理主要是对办学方向、水平、质量与行为、经费使用进行监督,依法对学校办学进行监督和评估。就高校内部而言,依法办学是指高校在遵守法律的前提下,通过完善以大学章程为统领的内部各种规章制度和办事规程,做到按章办事,减少行政指令在学校事务管理中的运用,进而形成以法治为核心的多元治理模式。依法办学与高校去行政化的目标是一致的,是高校去行政化的核心理念和重要保障。去行政化不仅不排斥行政管理,而且要依法保障党委领导下的校长负责制,其目的是提高行政管理的质量和效能。党委领导下的校长负责制是高校的基本治理模式,不论是党委行使领导权,还是校长行使行政管理权,都必须依法办事,行政权要受法规的规约,离开法规约束的行政权可能导致权力滥用、处事的随意性,损害行政管理的权威。去行政化后的学校治理当是以法治为核心的多元治理,法治与行政治理相互制约、互为补充、相得益彰。行政人员行使行政权的依据是法律、制度,行政首长进行决策、发布指令须符合法律、制度的规定或法律精神,法律、制度有明确规定的,按法律、制度办,无需行政领导的指令;法律、制度没有明确规定的,可参照其他法律、制度最相类似的规定执行;法律、制度没有明确规定,也无类似的法律、制度可参照的,当强化行政管理,不能形成管理真空。因此,推进高校去行政化改革,关键在于健全依法办学自主管理的制度体系,把权力关进制度的笼子里;严格照章办事,做到有法必依、执法必严、违法必究。

  二、自主管理—坚持以人为本,推进学术与行政分离

  自主管理是现代大学制度的核心,其要义在于高校自我管理的依据和方式。高校自主管理的主要依据是法律、政策和制度。管理方式要解决的是为谁管理、依靠谁来管理、如何管理等问题。现代大学的管理要坚持以师生为本,一切为了师生,为了师生的一切,这是现代大学制度的立足点。切实转变观念,把师生的角色定位从单纯的管理对象向既是管理对象更是管理主体转变,才能真正解决依靠谁来管理的问题。如何管理的实质是建构一种什么样的治理体系及这种治理体系如何推进。现代大学内部治理体系当围绕政治权力、行政权力、学术权力和师生民主权利来建构,确立起党委领导、校长治校、教授治学、师生参与治理的治理结构。党委领导主要体现在把方向、谋全局、管大事以及思想、政治、组织领导等方面,通过全委会、常委会实现集体领导。校长通过校长办公会、学校行政职能部门行使行政治理权,实现对教学、科研和其他事务的治理。教授治学既体现了教师是大学办学的主体,也符合大学的功能与使命。大学通过教授的教书育人、科学研究、传承文化、参与学术事务的决策等学术活动完成其使命。现代大学制度建设中,高校通过学术委员会等学术组织发挥教授在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等事项上的重要作用,减少行政权力对学术事务的干预,确保教授切实行使学术权力。师生参与学校治理是民主治校、自主管理的必然要求,也是以人为本在学校治理中的体现。目前,我国的大学多实行行政化治理模式,党政权力边界模糊与重叠,行政权力膨胀,学术权力弱化,师生参与治理的范围、程度有限。建立健全党委领导、校长治校、教授治学、师生参与治理的治理结构,有两个着力点:一是去行政化,让行政权力回归本位,实现管理向服务转化,提高管理效能;二是健全教授治学、师生民主治理的组织和制度,让行政力量之外的其他力量发挥应有作用。关键在于进一步理清学校行政系统与学术系统之间的关系,明晰两者间的权力边界和功能定位,推进学术与行政分离,回归学术本位价值。随着《高等学校学术委员会规程》的颁布施行,必将加快推进“教授治学”和高校“去行政化”的步伐,促进高校自主管理更加规范,更加符合高校自身发展规律。

  三、民主监督—有效防止权力滥用或不作为

  民主监督机制是高校内部权力运行系统中不可或缺的重要组成部分,是师生参与学校治理的一项基本权利,其实质是权力制约,防止权力滥用或不作为。当前我国公办高校民主监督机制不健全,监督渠道不畅,对党政一把手的监督缺失,对招生、基建、设备招投标等重大事项的监督常停在表面,教职工代表大会、学生代表大会、民主党派等对学校事务的监督多流于形式,党务公开和校务公开虚化,致使出现权力滥用现象。

  建立现代大学制度,必须健全民主监督体系及其运行机制。首先,落实《学校教职工代表大会规定》,重点改进教代会成员组成、履职方式和提案处理反馈等,充分发挥教代会作为教职工参与学校民主管理和监督主渠道的作用,确保权力运行最广泛最全面地反映师生意志,防止权力滥用或不作为。其次,坚持和完善学生代表大会制度,积极拓展学生参与学校民主管理和监督的渠道,发挥学生会、共青团在完善学校内部治理机构、服务学生成长成才等方面的作用。第三,充分发挥民主党派的监督作用。民主党派代表各自所联系的群众,对学校事务提出建议和批评,帮助学校党委和行政改进工作,在民主决策和监督中起到“润滑剂”作用。第四,全面推进党务、校务公开,确保广大师生的知情权,为教职工参与民主管理和监督提供有力保障。

  四、社会参与—加快高校治理社会化、多元化进程

  社会参与办学是当今世界许多国家大学的共同特征,它是现代大学制度建设的重要手段,也是大学去行政化的必要条件。在社会主义市场经济下,积极鼓励和引导政府之外的社会各界广泛参与高校办学,扩大高校与社会合作,既可解决高校办学经费捉襟见肘的困境,缓解高校人才培养与社会需要衔接不畅的矛盾,也有助于增强高校人才培养、科学研究与社会的契合度,更好地服务国家和地方经济社会发展。

  现代大学制度建设过程中,加强社会参与,推进学校治理的社会化、民主化,当着重做好以下几方面工作。首先,完善内部治理结构中以董事会(理事会)为核心的社会参与机制,实现治理的社会化。探索建立和完善适合不同高校特点的董事会(理事会)的运行模式,建立高校与董事单位多层次、多方位的合作,发挥各董事单位办学优势,实现人才培养、产学研用合作优势互补、有效结合,促进“办学多元化”和“教育投入多样化”,有效分解部分高校过度集中的行政权力,形成互惠互利的办学模式。其次,建立健全外部参与机制,实现社会对高校办学的监督,提升办学效能。探索社会专业评价方式,把评价权和监督权交给社会、回归社会,发挥社会专业组织、行业企业在教育质量评估中的作用,实现“管办评分离”,从外部督促高校办学上水平、讲质量。重视社会公众监督, 建立社会监督员制度,吸纳学生家长代表和企事业单位、行业等人员对学校进行监督,使学校治理在阳光下运行,有效遏制高校权力腐化。建立高校信息披露机制,引入代表公众利益的媒体或中介机构进行第三方监督,积极公开群众关注的信息,对学校重大决策、政策及时宣传,赢得社会理解;推动高校向社会发布教学质量年度报告制度;及时回应突发事件,掌握舆论主动权,树立和维护学校的良好形象和声誉。

  (王承就:广西大学发展规划处副处长,研究员,博士,硕士生导师,广西大学马克思主义研究和建设工程基地特约研究员;孙睿:广西大学党委宣传部理论科科长,助理研究员,硕士)